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El protocolo de
Kyoto ha recibido críticas por innecesario o por
ineficaz (necesario pero insuficiente). El debate sobre
la necesidad (realidad del cambio climático y efectos
negativos de sus consecuencias) es largo y complejo y
posiblemente ya recibe atención más que suficiente. Sin
embargo, incluso aquellos que critican a Kyoto por
ineficaz (aunque necesario) defienden su utilidad como
resolución a una parte del problema, como ejemplo para
el cambio de mentalidades. Esta defensa lleva implícita
que, aunque el protocolo no haga disminuir
suficientemente las emisiones de gases de efecto
invernadero, su efecto va a ser positivo.
Cuando se discute sobre el protocolo de Kyoto, pocas
veces se coloca en el centro del debate la herramienta
elegida: Kyoto no es más que un mercado diseñado
para la reduccion de emisiones. Pero además, es
un mercado muy particular, diseñado "desde arriba" (por
un acuerdo internacional entre gobiernos) en todos sus
aspectos (bienes comercializables, precios, mecanismos
de transacción, etc.). Por tanto, no es un mercado normal
que surge de forma espontánea por los intereses de todas
las partes y respeta unas reglas de funcionamiento
mínimas. A pesar de estas peculiaridades, la herramienta
sólo entra en el debate para criticar, de una forma
simplista, el hecho de que "Kyoto permita pagar para
seguir contaminando".
Los "mercados estatales" (si esto no es simplemente un
oxímoron) no suelen funcionar demasiado bien. Uno de los
fallos más habituales es la existencia de "free
riders" que descubren los resquicios existentes en
el armazón legal para utilizar el mercado en su propio
beneficio, pero con un efecto contrario al que buscaba
el que lo diseñó y lo controla (el Estado en este caso).
Cuando esto
sucede en "mercados privados" el resultado es que los
que "se equivocan" son expulsados y el mercado
evoluciona a fórmulas que benefician a todos los
participantes.
Cuando el
mercado es estatal esta posibilidad no suele existir: el
agente regulador puede "soportar" errores sin necesidad
de corregirlos (al fin y al cabo no se juega su propio
dinero y su futuro, y por tanto tiene una capacidad
financiera prácticamente infinita para soportar sus
propios errores).
Serían estatales aquellos mercados en que el Estado no
se limita a marcar las reglas de juego sino que impone
qué se debe comercializar, quiénes y cómo pueden
participar y cuánto se debe pagar. El protocolo de Kyoto
cuenta con muchas características de un mercado estatal
(supraestatal en este caso) y están empezando a aparecer
algunos efectos perversos de su puesta en
funcionamiento: transacciones que benefician a
aquellos que realizan (o realizaban) más emisiones y
como consecuencia un resultado opuesto al que perseguía
el protocolo (aquellos que han realizado mayores
esfuerzos para introducir tecnologías que reduzcan las
emisiones sufren costes adicionales).
¿Por qué pueden aparecer estos efectos perversos?. Por
ejemplo, porque en el momento de negociar el protocolo
algunos países recibieron cuotas correspondientes a una
industria obsoleta, poco eficaz y muy contaminante,
mientras que otros ya habían realizado el esfuerzo de
modernización y recibieron cuotas mucho menores en
términos relativos. Muchas de las industrias obsoletas,
localizadas en buena parte en la antigua Unión Soviética
y en Europa oriental, simplemente desaparecieron a lo
largo de los años 90 o redujeron fácilmente sus
emisiones. Como consecuencia, los países que albergaban
esas industrias redujeron rápidamente sus emisiones y se
encuentran ahora con excedentes de emisiones que pueden
comercializar en los mercados creados por Kyoto.
Dos artículos
recientes nos proporcionan los detalles:
Peter Gordon (What's not to like?) comenta el artículo
de Forbes "Bye-Bye, Kyoto" (sólo para suscriptores) y
aporta datos que muestran como Europa occidental, la
gran defensora de Kyoto, incumple de forma "alarmante"
el acuerdo (y en mayor medida que EEUU):
"... Las reglas de Kyoto dicen que Europa
occidental debe reducir sus emisiones a nivel de 8% por
debajo del registrado en 1990. Pero virtualmente todos
esos países -con la única y significativa excepción de
Alemania- está caminando en la dirección equivocada. La
última información disponible, midiendo las emisiones a
lo largo de 2003, nos muestra que en los años desde que
el tratado se ha negociado, los niveles de dióxido de
carbono se ha incrementado 7% en Francia, 11% en
Italia y 29% en España. El incremento para toda Europa
Occidental es tanto como 5,4%.
Después de
muchos años de las diátribas acerca de la monstruosa
maldad perpetrada por
George W. Bush al rechazar Kyoto, es de gran interés
notar que el incremento de las emisiones de dióxido de
carbono en los EE.UU. durante esos años es levemente
menos (4.7%)."
La razón de esta paradoja no está tanto en la hipocresía
de gobiernos que dicen defender una determinada política
y hacen otra como de los fallos en el diseño del mercado
y en la negociación inicial del protocolo.
Los grandes beneficiados son los países que menos han
hecho por la eficiencia energética y de sus procesos
industriales. Rusia es el paradigma de este modelo. Así
lo explica Matthew E. Kahn (Rewarding Economic
Inefficiency: Kyoto at Work) citando un artículo
aparecido la semana pasada en The New York Times (In
Russia, Pollution Is Good for Business):
"El New York Times trajo un gran artículo acerca de
la última novedad de las exportaciones de Rusia al
occidente - créditos de carbono. Resulta claro que hay
ganancias al comerciar entre las empresas eléctricas
rusas y las naciones occidentales.
Después de
leer ese artículo, estoy aun tratando de armar el
rompecabezas de lo que significan las impensadas
consecuencias de esas transferencias anticipadas a
Rusia.¿Es una recompensa al mal comportamiento? ¿Es ésto
similar al caso de Korea del Norte donde nosotros
siempre aparecemos enviando dinero a su líder para
obtener un retraso en su programa nuclear?
¿Podría el
caso ruso ser un ejemplo de recompensa al mal
comportamiento sin ninguna dinámica que incentive los
problemas? En el caso del líder norcoreano, una vez que
reconoce el pago a vuelta de correo el tiene un
incentivo para continuar desarrollando armas nucleares
para ser pagado nuevamente en el futuro.
¿Estamos frente a una situación
análoga con Rusia? Yo no alcanzo a verlo, ¡pero yo ya
soy un hombre viejo!
En Rusia han florecido los negocios relacionados con la
comercialización de derechos de emisión. En este negocio
participan las grandes, e ineficientes, empresas
energéticas rusas que gestionan algunos de los políticos
que en su momento negociaron la entrada de Rusia en el
protocolo de Kyoto (como Anatoly Chubais, ahora chairman
de Unified Energy). Rusia emite en estos momentos sólo
un 43% de la cuota que Kyoto le ha asignado para 2012.
El excedente está siendo comercializado y así, por
ejemplo, la agencia medioambiental danesa está comprando
parte de esta cuota para cubrir el exceso de emisiones
de su propia industria (ya muy eficaz y que por lo tanto
necesita inversiones muy costosas para reducir sus
emisiones). Mientras, las empresas rusas pueden utilizar
estos ingresos para mejorar su tecnología (así parece
entenderlo el periodista) o para emprender cualquier
otra actividad (al fin y al cabo, no está nada claro que
los mecanismos tipo Kyoto continúen tras el 2012 y por
tanto el incentivo para actuar "correctamente" son
escasos).
Estos efectos perversos no deberían llevarnos a la
crítica genérica de los mecanismos de mercado como
sistemas de gestión ambiental. Más bien, el caso de
Kyoto tiene dos aspectos criticables: el mal diseño de
los mecanismos de mercado (en concreto la asignación de
cuotas, basada en la cantidad inicial de emisiones, y
que por lo tanto ha beneficiado a los países más
contaminantes), y sus características de "mercado
estatal". Posiblemente una cosa ha llevado a la otra.
Kyoto puede ser ineficiente e incluso perverso, pero, al
menos, debería permitir aprender de modo que el futuro
post-Kyoto no incurra en los mismos errores.
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